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朱晶等:新发展格局下中国粮食安全风险及其防范
发布时间: 2021-11-02 15:20:55       


一. 引言

    当今世界处于百年未有之大变局与百年未遇之大疫情交汇之际,新冠肺炎疫情全球蔓延,贸易保护主义抬头,国际地缘政治格局不稳,全球粮食市场面临的风险和不确定性显著增强,不仅极大地增加了中国粮食安全所面临的外部市场风险和压力,而且对国内粮食供需平衡也带来了前所未有的冲击与挑战。

    党的十九届五中全会提出,“十四五”时期要加快构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局。就粮食领域而言,维护中国粮食安全,有赖于国内国际双循环共同支撑的局面日益显现。然而,对于保障国家粮食安全,国内循环和国际循环的功能和作用究竟应当如何定位?国内循环和国际循环各自运行过程中可能会面临哪些风险与挑战?推动两个循环有效衔接、相互促进又需要重点克服与应对哪些摩擦、风险和压力?这些都是新发展格局下筑牢国家粮食安全防线、牢牢把握粮食安全主动权亟待展开全面分析和深入研判的重大问题。

    本文将在深入剖析中国粮食安全领域国内国际双循环的战略定位及相互关系的基础上,系统分析和探讨当前及今后粮食安全领域双循环运行过程中需要重点关注和防范的各类安全风险,包括国际循环的可能断点、国内循环的内在压力点以及国际循环对国内循环的潜在冲击点等,并据此提出推动两个循环“内外统筹,协调互促”进而建立更高层次、更高质量的国家粮食安全保障体系的对策建议。

 

二. 粮食安全领域“双循环”:战略定位与相互关系

    在双循环新发展格局下,科学定位国内循环与国际循环在当前及今后中国粮食安全保障中的目标功能与作用分工,辩证看待两者的互动关系和相互影响,是准确把握粮食安全领域双循环的重要内涵、推动两个循环共同助力国家粮食安全保障的关键。

  (一)有内有外,缺一不可:该进就得进

    新中国成立以来,中国粮食安全保障取得举世瞩目的成就,一方面得益于国内粮食生产供应能力的提升与飞越,另一方面也与深度融入国际市场、获得重要的外部粮源补充密不可分。然而,考虑到国内粮食消费需求尚未达到峰值、刚性增长态势延续,且资源环境面临的“硬约束”趋紧,粮食供需在今后相当长一个时期内仍将处于脆弱的紧平衡状态。长期而言,今后无论是要满足人民群众吃饱、吃好的要求,还是要提高农业资源配置效率,中国的粮食安全都必须走合作安全之路,必须合理且充分地利用以国际贸易为代表的国际循环,即“该进就得进”。

  (二)以内为主,以外为辅:该保必须保

    虽然国际循环在中国粮食安全保障中发挥了不可或缺的重要作用,但也必须清楚地认识到,解决十几亿人口的吃饭问题,不能过度寄希望于国际市场,以内为主仍将是保障国家粮食安全必须始终坚守的底线。一方面,与中国谷物消费需求相比,国际谷物贸易总量相对有限。另一方面,倘若中国效仿他国以主要依靠国际市场的方式来满足国内食物消费需求,不仅在短期内不具有现实可行性,而且还有可能招致极大的不可预知的市场风险和国际舆论压力。从这个角度来讲,高度依赖国际粮食市场并非中国的“安全”选项,保障中国粮食安全,需要做到“该保必须保”,必须要确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”。

  (三)内外统筹,协调互促:助力彼此,形成合力

    尽管国内国际双循环对于保障中国粮食安全可以发挥互补作用,但并不意味着两者总是能够天然地彼此助力、形成合力。事实上,随着中国粮食进口规模的持续扩大和两个循环融合程度的不断提升,国内国际双循环的彼此碰撞、相互冲击正在成为阻碍粮食安全领域双循环高效运行的重要因素,并且还引发了国内粮食产量、进口量、库存量“三量齐增”以及“洋货入市,国货入库”等一系列新的粮食安全困扰(Yu et al.,2019;朱晶等,2021)。与此同时,国际规则约束对国内粮食支持保护政策设计的掣肘压力、国际政治经济格局不稳和新冠肺炎疫情全球蔓延等外部环境带来的高度不确定性等,都更加全面、深入地传导并冲击到了国内粮食市场的供需平衡,并对国内粮食支持保护政策体系转型(以更好地促进“该进就得进”和“该保必须保”目标的兼容)提出了更高要求。

 

三. “双循环”新发展格局下中国的粮食安全风险

    2020年中国包含大豆在内的广义粮食进口量突破1.4亿吨,占到国内粮食产量的1/5以上,粮食安全领域双循环总体上的融合程度已经很高,但在运行过程中仍然面临一些阻碍其高效运行、相互促进的难点问题和需要重点防范的安全风险,突出表现在:

 

  (一)“该进就得进”方面的风险:国际循环的可能断点

    1. 世界粮食贸易可能的链接断点。由于世界人口和粮食生产在空间分布上的不均衡、不匹配,全球范围内的粮食产销分离趋势日渐明显,粮食生产和出口越来越向少数国家和地区集中。全球粮食贸易呈现出高度依赖少数大型粮食净出口国的态势,不仅容易形成卖方市场势力,使得出口国有可能利用粮食禁运作为武器来制约进口国,而且一旦出口国暴发重大自然灾害、疫情疾病或出现政局不稳定等突发情况,极易诱发全球粮食市场供给不稳、供应不畅,进而引爆世界范围内的粮食供应短缺或粮食价格危机。

    2. 全球粮食流通潜在的运输断点。粮食国际贸易的快速增长、粮食生产与贸易区域的高度集中,使得全球粮食运输网络系统和关键路线节点面临的压力不断加大,一旦关键节点出现阻塞或中断,将造成运输延误或停滞、增加运输成本、降低市场反应能力、加剧粮食价格异动,对粮食的可获得性及运达的及时性造成重大影响。近年来,由于气候风险、安全和冲突风险以及政治与制度风险等因素,全球海上运输要道和关键节点发生中断的次数显著提高,全球农产品供应链和运输链的脆弱性凸显。

    3. 极端情形下的全球粮食供应断点。当今世界处于百年未有之大变局,意识形态、地缘政治、多边贸易和投资框架体系遭遇挑战等一系列非市场因素可能会严重扰乱全球农产品市场和贸易秩序,而粮食能源化和金融化、自然灾害频发等层出不穷的因素则导致国内外农产品市场形势更加错综复杂(Zhang et al.,2020;Morton,2020;程国强、朱满德,2020;陈志钢等,2020)。在极端情形下,全球粮食市场稳定性堪忧,也有可能导致全球粮食供应面临断点风险。考虑到新冠肺炎疫情尚未结束,各种因素对世界粮食市场的影响仍在持续,未来全球粮食市场波动性、风险性加剧或成常态,中国利用外部市场和资源来补充国内粮食供应、保障粮食安全的难度也将有增无减。

 

  (二)“该保必须保”方面的风险:国内循环的内在“压力点”

    1. 资源约束持续加大的压力。受制于“人多地少水缺”的资源禀赋条件,国内粮食增产仍将高度依赖化学品的高投入及资源的高强度开发利用,导致资源环境这根弦越绷越紧,不仅会极大增加食品质量安全风险,而且会对农业可持续发展带来巨大挑战。此外,伴随着中国粮食生产重心北移趋势愈发明显,不仅极大地增加了粮食主产区的资源环境压力,而且还有可能进一步降低粮食主销区和产销平衡区的生产积极性,导致一旦少数粮食主产区发生重大疫情或自然灾害,全国粮食安全形势必然受到波及,从而极大地增加中国未来粮食安全保障的风险隐患。

    2. 生产成本不断上升的压力。考虑到国内工业化、城镇化尚未完成,人工成本和土地成本仍将不断上涨,由成本倒挂决定的价格倒挂或将成为常态。未来随着国内外粮食价格差距的持续扩大,中国粮食产品的国际竞争力将进一步减弱,价差驱动型粮食进口的压力有增无减,不仅会给农产品贸易调控和国内相关产业发展带来更加巨大的压力和冲击,而且也会对农民就业和收入增长产生较大影响,并对国内配套的农业生产支持和补贴政策改革提出更多新的要求。

    3. 科技进步和支持政策转型升级的压力。在资源禀赋条件的“硬约束”下,未来中国扩大粮食播种面积的空间有限,且粮食单产已处于较高水平,进一步提升的难度增加,粮食高位护盘、高位增产的难度明显加大,对相关政策支撑和科技进步也提出了更高的要求。然而,中国当前粮食生产中的关键核心技术与农业发达国家相比仍存在差距,国内部分粮食品种的单产水平仍然相对偏低、部分品种的种质资源高度依赖国外进口、种业科技创新能力相比发达国家也存在明显不足。

 

  (三)“助力彼此、形成合力”方面的风险:国际循环对国内循环的“冲击点”

    1. 非传统“三量齐增”挑战对国内粮食供需市场正常秩序的冲击。受低关税保护、高开放水平及日益严峻的国内粮食供需压力等一系列因素的驱动,国内循环已经受到了世界粮食市场和国际大循环的剧烈冲击,尤其是在竞争力方面,国外相对便宜的农产品逐步翻越运费、关税等贸易成本之墙,大举进入中国市场,严重扰乱了国内粮食市场秩序,引发了“三量齐增”“洋货入市、国货入库”等反常现象,导致粮食安全领域双循环协调互促面临巨大压力。

    2. “进口>缺口”被动型、“非必需”进口对粮食产需平衡惯性思维的冲击。“三量齐增”问题的出现,表面上冲击的是国内循环中的内部市场秩序,实质上冲击的是中国保障粮食安全以国内产需为主、贸易为辅的“二元平衡”的传统惯性思维,凸显了国内与国际双循环连接机制上的认知误区(朱晶、李天祥,2021)。随着国内外市场深度融合,粮食贸易不再简单体现为缺口驱动型进口,而是更多表现为价差驱动型进口;联通国内国际双循环的也不再是政府的调控之手,而是价格竞争的市场之手,这是我国粮食安全和农业发展面临的新常态。

    3. 外部国际规则约束对国内既有农业支持保护体系的冲击。在高度开放条件下,中国农业国内支持保护政策面临两难困境,不仅难以有效弥补基础竞争力差距,无法抵挡“非必需”进口的大量涌入,而且还面临着愈发严峻的国际争端压力和更加严格的国际规则约束。一方面,美国向WTO发起的针对我国三大主粮国内支持(DS511)、农产品进口配额管理(DS517)的诉讼案件,最终我方均遭败诉,表明国际规则已经对我国农业政策创设空间及改革方向构成了实质性约束。另一方面,从全球范围来看,包含中国在内的发展中国家的农业支持保护政策体系正遭受到发达国家的全面审视,今后可能会面临越来越高的国际贸易争端和纠纷风险,国际贸易规则已经对中国等发展中国家的农业支持保护政策空间带来了巨大的挑战和压力。

    4. 不确定外部环境对利用海外资源能力提出更高要求。作为一个拥有14亿人口的大国,中国的粮食安全、对外投资、农产品贸易、农业援助始终受到国际社会的广泛关注和舆论压力,不利的国际舆论环境给中国利用国际循环带来了较多不便,严重影响了中国的国际声誉与海外农业投资效果。面对复杂的国际形势,如何提升参与全球粮农治理的能力和技巧,既做负责任的大国,又避免产生大国威胁的负面舆论,也是中国未来利用国际粮食市场与资源、建立开放型国家粮食安全保障体系需要深入思考和积极面对的重要问题。

 

四. “双循环”新发展格局下中国的粮食安全风险防范

    围绕粮食安全领域连通国际循环的可能“断点”、治理国内循环的内在“压力点”、抵御国际循环对国内循环的潜在“冲击点”,增强国家粮食安全战略定力,可着重从五方面发力:

    一是转型粮食安全保障既有思维,提升国内国际双循环互促动力。亟需突破传统的产需“二元平衡”思维,构建将贸易纳入粮食供需体系中的“三元平衡”框架,适度弱化对国内粮食高产量和高自给率目标的追求,并将融入国际粮食市场、提高粮食产品国际竞争力作为保障国家粮食安全的重要组成部分。

    二是筑牢国内粮食稳产保供能力基础,激发国内循环运行活力。面对国内粮食中长期供需紧平衡的挑战和压力,要以国内循环的确定性应对国际循环的不确定性,关键在于夯实国内粮食稳产保供的能力基础,通过深入推进“藏粮于地、藏粮于技”两大战略,打好耕地保卫战、种业翻身仗、科技攻坚战,激发国内农业大循环的运行活力。

    三是构建全方位多渠道的外部粮源供应体系,提高国际循环利用能力。面对波动性、不确定性和风险性加剧的国际市场,应当努力升级国际循环的利用能力,通过积极强化贸易风险管控体系建设、参与全球农产品产业链、实施农产品多元化战略等多种方式,构建安全、高效、稳定、多元的外部粮源供应体系。

    四是升级既有农业支持保护政策体系,化解国际循环对国内循环的冲击压力。应在综合考虑与国际规则的适应性、影响国计民生的敏感性、国际竞争能力以及WTO农业改革走向等因素的基础上,升级中国的农业支持保护政策体系,以化解国际循环对国内循环的冲击压力。

    五是健全和完善应急保障体系,强化国内国际双循环的协同治理能力。中国作为一个负责任的大国,对内应进一步改革完善国内的粮食流通储备体系,提升应急保障能力,为全球的粮食安全稳定军心;对外应始终秉承人类命运共同体理念,积极推动全球粮食安全保障体系建设及粮食安全协同治理,共同维护全球粮食市场和贸易秩序的稳定。

 


(来源:中国农村经济中国农村观察微信公号)



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