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马晓河:中国经济迈上新的大台阶亟需加快推进城镇化
发布时间: 2021-10-13 09:44:07       


    经过40多年的快速发展,中国经济先后从低收入阶段提升到中低等收入阶段,并于2010年进入到中高等收入阶段。中国现已越过中高等收入阶段的中段,十分临近高收入阶段门槛值。下一步,中国要跨越中等收入陷阱,迈向发达的高收入国家这个大台阶。根据一些国家的发展经历,此一时期,是经济结构、社会结构、制度结构快速转型的同频共振期,也是经济体迈上新台阶的最大机遇期。仅从社会结构转型方面看,一个经济体从中等收入阶段向高收入阶段跨越,有一个指标不可忽视,就是城市化。城市化是建立以城市人口为主的市民化社会的主要途径,以中等收入群体为主的橄榄型社会结构的重要平台。城市化既有可能通过投资拉动经济增长,又有可能通过消费需求扩展推动经济发展向新的阶段迈进。

    以往世界各国城市化的发展历程表明,城市化水平上升最快的时期是在中高等收入阶段,其次分别是中低等收入阶段、低收入阶段,在高收入阶段上升最慢。值得关注的是,中国的发展与此不同。2010年以来,当中国进入中高等收入阶段后,城镇化进程就开始放缓,放缓的城镇化必将给中国下一步向新的大台阶迈进带来不利影响。

 

一、中国的城镇化进程开始放缓

    从不同收入类型经济体及日韩的城市化水平变动情况可以看出,从1960—2019年的59年间,所有收入类型国家的城市化水平都提高了。其中,低收入国家城市化率提高了近19.63个百分点,中低等收入国家提高了19.84个百分点,中高等收入国家提高了39.07个百分点,高收入国家提高了18.26个百分点。

    对比不同收入类型国家城市化率变动数据,有三个特点非常明显。第一,中高等收入国家的城市化水平上升最快,在有统计资料的59年中,其年均城市化率上升0.66个百分点。相比之下,中低等收入类型国家年均上升0.34个百分点,低收入类型国家年均上升0.33个百分点,高收入类型国家年均上升0.31个百分点。第二,高收入类型国家的城市化率在1975年越过70%后连续43年一直稳步上升,2019年达到了81.05%。由此可见,即使一国经济发展进入到发达的高收入国家行列,其城市化水平还会继续上升,不过提升速度会变缓。第三,日本和韩国分别在20世纪70年代和90年代迈上高收入国家行列,之后两国的城市化水平一直高于同等收入类型国家。这说明尽管东亚国家人口众多、土地资源稀缺,但城市化进程却相对较快,水平相对要高一些。

    观察一些发达国家的城市化历程也会进一步印证该结论。处于东亚地区的韩国在20世纪90年代跨入发达的高收入国家行列,对韩国城市化数据的分段整理如图1所示。在20世纪90年代以前,韩国的城市化一直处于加快趋势,1960—1970年城市化率年均提高1.299个百分点,1970—1980年城市化率年均提高1.602个百分点,1980—1990年年均提高为1.712个百分点。而在20世纪90年代进入高收入国家行列后,韩国的城市化率上升速度明显下降,1990—2000年城市化率年均上升0.61个百分点,2000—2010年城市化率年均上升0.41个百分点。

    日本是在20世纪70年代迈进发达的高收入国家。此前,城市化呈现出的是加快趋势,1930—1950年城市化率由24%上升到37.3%(周伟林,2008;郑宇,2008),年均提高0.665个百分点。1950—1968年城市化率由37.3%上升到70.32%,年均提高1.834个百分点。而后速度逐渐减缓,从1968—1980年城市化率从70.32%上升到76.18%,年均提高0.488个百分点,从1980—2018年城市化率从76.18%上升到91.62%,年均提高0.406个百分点。

    美国城市化经历了一个漫长的过程。由1790—1890年用了100年时间,其城市化率从5.1%提高到35.1%,年均提升0.3个百分点。此后在追赶英国并成为世界第一强国的过程中,城市化进程不断加快,从1890—1940年城市化率由35.1%提高到56.5%,年均提升0.428个百分点;从1940—1961年城市化率由56.5%提高到70.38%,年均提升0.661个百分点。城市化率越过70%以后进程开始放慢。从1961—2006年,美国用了45年时间才将城市化率从70.38%提高到80.1%,年均仅提升0.216个百分点(马晓河,2020)。

    从上述三国的城市化进程看,在进入高收入阶段之前,三国的城市化均呈现不断加快的趋势。且都有一个共同点,就是在城市化率达到70%以前,其上升速度都不会放慢。

    中国的情况怎么样?表2是改革开放以来中国常驻人口城镇化的数据。为便于分析,我们比照世界银行人均GNI标准,将1998年以前划分为低收入阶段城镇化,1998—2010年划分为中低等收入阶段城镇化,2010年以后为中高等收入阶段城镇化。中国的城镇化演进程度与世界一般城市化水平的对比可依表2中间部分沿对角线展开。从最右侧的偏差值可以看出,中国城镇化发展的偏差非常明显。具体计算可知,从1978—1998年,中国城镇化率年均提高0.77个百分点,从1998—2010年年均提高1.38个百分点,2010—2019年年均提高1.18个百分点。这就是说,中国城镇化推进最快的时期是在中低等收入阶段,而不是在中高等收入阶段。进一步看,进入中高等收入阶段后,不仅中国的城镇化率上升速度比在中低收入阶段下降明显,城镇化率上升速度还越来越低。从2010—2015年,城镇化率平均每年上升1.23个百分点,从2015—2018年平均每年仅上升1.16个百分点,2019年比上年只提高了1.02百分点。同世界不同收入类型国家的城市化进程相比,中国城镇化水平上升快于同等收入类型国家的时期,只发生在低收入阶段后期和中低等收入阶段。进入中高等收入阶段后,中国城镇化进程放慢明显,城镇化率也明显低于同类型国家。

    2019年中国城镇化率与中高等收入国家只相差5.75个百分点,看起来差值并不大。但这只是个假象,还有一个重要因素未予考虑,就是该用什么数据表示中国的城镇化水平。前面分析中国数据时采用的是常驻城镇人口数据,常驻城镇人口中包含了两亿多在城镇常年打工的农民工,他们中绝大多数人处于“人户分离”状态,从吃住行用等方面衡量并不是完全意义上的市民,因此用常驻城镇人口衡量中国城镇化水平,会比实际的城镇化水平偏高。但是,如果用城镇户籍人口衡量城镇化,又会比实际的城镇化水平偏低。为了更准确地分析和衡量我国城镇化水平与经济发展水平之间的差距,我们又将中国常驻人口城镇化率和户籍城镇化率之间的城镇人口差额作一折算,得出实际城镇化率,并做出进一步的国际比较。

    中国进入中高收入阶段以来的常驻人口城镇化率和户籍城镇化率是用常驻人口城镇化减去户籍人口城镇化的差额,就是不完全城镇化人口。按有关研究成果计算(王美艳,2016),如果将这部分人口实现真正的市民化,人均总消费将提高27%。由此反推,这部分常驻人口由于没有实现真正的市民化,他们的实际消费只是户籍市民的73%。若参照这个比例,将不完全城镇化人口折算成市民化人口,可得到表3所示的中国实际城镇化率。如表3所示,中国实际城镇化水平要远低于常驻人口城镇化水平,从2010—2019年,中国的实际城镇化率比常驻人口城镇化率普遍要低4个百分点以上。用这个实际城镇化率数据再次进行国际比较,我们发现,在中高收入阶段,虽然中国城镇化率与同等收入类型国家的差距在不断缩小,但缩小的速度并不快。从实际偏差值看,绝对差距还比较大,全部年份偏差都在10个百分点以上。

 

二、城镇化开始放缓的原因所在

    中国的实际城镇化水平落后,而且本应在城镇化加快推进阶段步伐却开始放缓,是由多重复杂因素造成的。

    首先,最主要的原因是城乡二元户籍制度及其福利制度改革滞后,抬高了人口流动门槛,抑制了农业转移人口市民化。无须赘述,包括人口流动和公共服务供给在内的体制改革,是在城乡二元结构框架下进行的。改革开放以前,为了服务于重工业优先发展战略,计划经济体制是严格限制农村人口流向城市的,公共服务更是极度稀缺。改革开放后,限制人口流动的户籍制度及其公共服务制度改革,也是按照经济结构转型的需要渐进式向前推进的。在改革的时序安排上,先是在小城镇展开,尔后扩展到中小城市,最后向大城市延伸;在改革思路上,先是放松对农业转移人口的流动限制,鼓励他们向小城镇转移落户,接着是允许具备条件的流动人口落户中小城市。具体政策导向可分为三个时间段。

    在2010年以前,城镇化的改革总方向是放松、鼓励、允许农业转移人口在小城镇和中小城市落户。20世纪80年代中期,小城镇的户籍限制制度开始松动。随着乡镇企业的崛起,国家为了鼓励乡镇企业和劳动力向小城镇转移,允许农民可以自理口粮进入集镇落户。20世纪90年代中后期,国家进一步规定已在小城镇就业居住,并符合一定条件的农村人口,可以在小城镇办理城镇常住户口。到1998年,户籍制度改革的口子从小城镇延伸到城市。国家规定新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属可以在城市落户;凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源,已居住一定年限并符合当地政府有关规定的,可准予在城市落户(国发[1998]24号文)。进入21世纪,户籍制度改革继续深化。2001年3月,国务院在批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见中规定,凡在县级市及其他建制镇内有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿办理城镇常住户口。对已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等,符合上述条件的,统一登记为城镇常住户口(国发[2001]6号文)。

    2010年以后,城镇化的改革方向从鼓励、允许转向引导农业转移人口市民化。2011年2月,国务院发布文件,针对“有的地方不顾当地经济社会发展实际情况,片面追求城镇规模城镇化速度;有的地方不分城市类别不顾城市综合承载能力,一味放宽落户城市的条件;有的地方擅自突破国家政策,损害群众切身利益。”(国发[2011]9号文)由此提出要继续坚定地推进户籍管理制度改革,引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移,逐步满足符合条件的农村人口落户需求,逐步实现城乡基本公共服务均等化。对此规定,在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所(含租赁)的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母,可以在当地申请登记常住户口;在设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母,可以在当地申请登记常住户口。对于城市综合承载能力压力大的地方,可以对合法稳定职业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出更严格的规定。继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模,进一步完善并落实好现行城市落户政策。2013年11月,党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。

    从2016年开始,城镇化在户籍制度改革上发生了新变化,改革方向从引导转向全面放开和全面放宽。国务院颁发文件指出,围绕加快提高户籍人口城镇化率,深化户籍制度改革,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户,并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。鼓励各地区进一步放宽落户条件,除极少数超大城市外,允许农业转移人口在就业地落户,除超大城市和特大城市外,其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制(国发〔2016〕8号文)。进入2019年,户籍制度及其公共服务改革更加积极,中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文,指出要全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万~500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策,精简积分项目,确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。推进基本公共服务均等化,常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务。

    从世界城市化的一般演进趋势看,在城市化的早期阶段,小城镇发展要快一些,大中城市发展相对慢一些;而在城市化的中后期阶段,大中城市发展要快,小城镇发展要慢;到了城市化后期甚至还出现了围绕一个或多个超大城市在区域空间上形成了城市群和都市圈。从以上三个时段城镇化的户籍制度和公共服务制度改革进程可以看出,第一时段即2010年前是放松、鼓励、允许农业转移人口在小城镇和中小城市落户,这种改革方向符合当时中国城镇化的发展要求,促进了小城镇和中小城市的发展。从1978—2010年,中国经济发展处于低收入和中低等收入阶段,这一时期,小城镇和小城市发展明显快于其他城市的发展。1978—2008年,全国建制镇由2173个增加到19234个,小城镇人口由3449万人增加到28081万人,占全国城镇总人口比重从20%上升到45%。这30年中,全国城镇人口年均增长4.38%,而小城镇人口年均增长7.24%,由于小城镇人口增长快,此一时期小城镇对中国城镇人口增长的贡献率达55%。小城市的发展也是一样。1978—2007年,全国城市数量从193个增加到655个,增长了239.3%,其中20万人口以下的城市由49个增加到267个,增长了444.9%。但是,自2010年起的第二时段,中国已进入中高收入阶段,小城镇和小城市发展势头也有所减缓,此时城市人口增长本应依靠大中城市的发展来完成。但令人遗憾的是2011年和2013年户籍制度改革的侧重点却没有相应转移,依然放在小城镇和小城市上,实际上各地仍继续严格控制直辖市、副省级城市和其他大城市人口规模。比如2013年国家提出全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模的要求。但此时小城镇全面放开的边际效应已大大下降,对农业转移人口不再有大的吸引力。但对于中等城市、大城市而言,不管是有序放开落户限制还是合理确定落户条件,农业转移人口都必须达到“有序”的标准或“合理”的条件,这实质上给农业转移人口在中等及以上城市落户设置或保留了不同等级的制度门槛。可想而知,这一时期要想依靠大中城市加快推进城镇化是相当困难的。

    第二,缺乏农业转移人口市民化的公共成本分担机制,也使城镇化进程受到了抑制。2016年后特别是2019年,以全面放开、全面放宽为方向的户籍制度改革把重点转向大中城市,对城区常住人口300万以下的城市、常住人口300万~500万的大城市,分别实行“全面取消”“全面放宽”的政策,并对城区常住人口500万以上的超大特大城市强调要完善积分落户政策。同以前比,这些改革确实为农业转移人口进入大中城市降低了制度门槛。然而,由于转移人口进入大中城市所需要的公共成本和私人成本都远高于小城镇,在公共成本供给主体或责任主体边界模糊的情况下,农业转移人口面对双重成本压力,进城意愿自然会下降。

    根据有关研究,实现一亿农业转移人口市民化,公共服务成本新增支出为46501万元,人均需要46500万元,其中,义务教育成本需要24600元,社会保障11620元,保障性住房9200元,技能培训1041元(傅师雄等,2018)。大城市公共服务成本更高,国务院发展研究中心有课题组(2011)根据嘉兴、武汉、郑州、重庆四城市调研资料估算,一个农民工如果成为市民,政府需要增加支出80000元左右(2010年价格)。2015年,中国社会科学院的一项研究详细地测算了农民工市民化的公共成本和个人成本,该项研究测算结果是,一个农民工市民化需要的公共成本全国平均为131000元,其中东部地区为176000元、中部地区为104000元、西部地区为106000元;所需的个人成本全国平均为119000元,其中东部地区为146000元、中部地区为99000元、西部地区为107000元(单菁菁,2015)。按照此课题测算,一个农民工若要市民化,公共成本和个人成本总支出全国平均为250000元。

    这些研究的口径和应用环境不一致,所以数据差别明显,但是农业人口市民化的公共成本是不可忽视的难点。面对巨大的人口转移成本支出,无论是对接受地的地方政府还是农民自身都是一笔不小的负担。显然,如果城市政府要接受外来农民工及其子女落户城市,就必须改变现有户籍制度和公共福利制度,承担农民工的公共成本。而延续现有户籍制度和公共福利制度,则意味着城市政府不仅未承担任何公共成本,反而还能享受外来农民工进城创造的红利。因此,尽管上有政策,各级城市政府都自觉不自觉地选择了不动不改,维持现状。况且,在维持现状的多数选择下,会出现一个令城市政府担忧的难题,就是对户籍制度及其公共福利制度的改革中,谁先动手谁吃亏。因为没有“谁先改革谁获益”的激励政策刺激,若某一城市率先全面取消落户限制,给予外来人口市民化的公共服务待遇,势必会使一定半径内的农业转移人口纷纷涌向这个城市,形成外来人口进入和公共成本支出的“洼地效应”。大家都按兵不动,继续维持制度和政策现状也就沦为最佳策略。结果也可想而知,农民工及其子女进城落户限制门槛无人愿意降低,转移落户公共成本供给依然缺失,个人成本还在随物价继续攀升,农民只能“望城兴叹”。

    第三,在大中城市的治理方式和发展理念上,许多城市管理者,过分强调城市建设的现代化水平,追求整齐划一,宽马路、大广场、绿化覆盖率、公园数量、城市名片等。忽视人的城市化,不重视城市的适宜居住环境,合理的人口密度,适度的人群分层结构等。更有甚者,还借着解决城市拥挤、环境治理等名义,把已经进城的、有基本稳定就业岗位的农民向外赶,结果造成城市人口密度不增反降,使得土地城镇化速度远远快于人口城镇化速度。比如,中国无论是城市建成区还是建制市的人口密度都远远低于国际相同类型城市的人口密度,但是中国的城市人口密度在一段时间不增反降,从2014—2018年,北京市人口密度从1525人/平方公里减少到1136人/平方公里,比2010年的1383人/平方公里还要低17.86%,上海市人口密度从3826人/平方公里减少到3823人/平方公里,全国城市在2014年到2016年人口密度平均由2419人/平方公里降到2408人/平方公里(见表5)。可想而知,城市人口增长速度减缓,但土地进城速度却在加快,城市土地与人口比例会发生什么样的异常变化。按国际公认标准,土地城镇化速度与人口城镇化速度之比的合理区间应该为1~1.12∶1。2010到2018年,我国城市建设用地面积扩大了45.9%,而城镇常住人口增长了26.67%,两者速度之比为1.72∶1。

    第四,中国城镇化进程还受到文化环境等社会因素的影响,比如原有市民对外来农民工及其子女之间不仅有彼此的生活需求和服务便利,也有社会性的歧视冲突与排斥。过去,尽管存在着城乡二元户籍及福利制度差别,但农民被挡在城门之外,市民与农民生活在两个不同空间里,应该说那时是城乡二元结构矛盾的远距离对立。进入21世纪以来,随着改革开放的深入推进,有数以亿计的农民工及其子女由乡村转移到城镇。由此,在同一城市空间下生活着两个群体,一个群体是农民工及其子女,他们在子女教育、大病医疗、养老保险、住房保障、贫困救济、就业保障、工资待遇等方面与原有城镇居民存在着巨大差别。过去这种差别是在空间上远距离存在,彼此看不见,摸不着,也感受不到。而现在,一方面进城农民工近距离亲眼看到并体会到农民工及其子女与原有市民在公共福利待遇方面的巨大差距,他们对这种城乡二元制度安排形成的身份歧视越来越不认同、不满意。另一方面是原有城镇市民,当城镇特别是大中城市涌进越来越多农民工以后,数亿农民工长期与原有市民在同一地域空间上生活,这改变了城市的阶层结构,打破了原有城市生活秩序,伴随着交通拥挤、房价上升、食品价格上扬、上学难、就业难、看病难等等,就有相当一部分市民对农民工产生抱怨,从坐车、就餐、逛公园、看病、就学等歧视农民工及其子女。比如,苏州某个以农民工子女为主的民办小学校舍被腾退,800多个小学生被整体安排在附近的公办重点小学上学,不料遭到重点小学众多家长们的不满和反对。当地校方无奈在校区搞了一个“隔离区”,对这些农民工子女进行“单独管理”,并给予独立的教学和活动空间(熊丙奇,2018)。类似这种冲突并不是个案。“隔离区”及原有城市居民子女与农民工子女的不同境遇,给双方都造成了心理压力和对立情绪。现在,在同一蓝天下同一城市空间中,生活着互不认同、难以融合的两个群体,无形中给中国进一步城镇化制造了社会性障碍。随着进城农民群体规模的日益扩大,他们对身份的不认同及与原有城市居民在社会文化等方面的对立情绪也会不断积累,这会给城乡二元制度改革带来更大压力,改革越滞后,压力越大,阻力和风险也就越大。

 

三、加快推进城镇化的战略思路与对策

    市民化社会是实现中等跨越、迈向发达经济体的重要结构支撑。做为实现市民化社会的载体和依托,城镇化能将供给与需求两侧有效结合起来,从投资和消费两方面拉动经济增长,是实施扩大内需战略、构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要途径。因此,总体战略就是必须加快推进中国的城镇化进程,让城镇化发展水平与中国所处的经济发展阶段相适应。

    首先,调整城镇化战略,从促进“大中小城市协调发展”转向上建“群”、中构“圈”、下强“底”扩“底”的战略思路。2020年10月,习近平总书记就今后中国的城市发展方向指出,“要推动城市组团式发展,形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。”从今后中国城市化战略看,要上建“群”,即要在全国区域布局上,构建一批生活和发展质量高的大城市群,形成骨干结点;中构“圈”,就是要紧密围绕各个大城市,发展起内部联系紧密、交通便利的依托城市圈层,群与圈结合,提升和带动城镇化;下强“底”,就是提高现有小城镇的人口承载能力,改善临近城市群和城市圈的小城镇的基础设施和公共服务,实现一体化和均等化;下扩“底”就是把现有贴近城市群、都市圈的人口超过2000人以上的行政村全部按城市标准建成小城镇,并推进这些小城镇在基础设施、公共服务、产业发展等方面与所在城市群实现同城化。

    其次,要坚决贯彻落实国务院关于“全面取消”和“全面放宽”农业转移人口市民化的落户条件的改革政策。除了北京、上海等超大城市外,应该真正放开放宽农民进城落户条件。要建立一种激励机制,就是谁先放开放宽农民工进城落户条件,谁就能得先机、能先获利,反之亦然。同时,中央政府可明确各大中城市放开放宽农业转移市民化的最后期限,对在期限内率先放开放宽的城市给予政策激励,对超过期限不打开城门的管理者,要颁布惩罚措施。

    再次,建立有利于推进农业转移人口市民化的公共成本分担机制,尽量降低农业转移人口市民化的落户成本。为了便于实现劳动力跨区自由流动,义务教育、社会保障等也能在全国范围内跨区异地转移接续,中央政府可以承担因农业转移人口市民化发生的义务教育、医疗保险、养老保险等由政府承担的那部分公共支出,地方政府承担住房保障、劳动技能培训、基础设施建设、贫困救助等,企业承担农民工进城就业需要企业缴纳的社会保险支出,其他落户成本由进城农民个人负担。

    最后,改革土地制度。从长远看,要让市场在资源配置中起决定性作用,同时要增加农民的财产性收益,各级政府就应逐渐退出土地市场,公益性征地应按市场价格交易,农村集体建设用地(包括宅基地)享受同城镇国有土地一样的政策待遇,可直接进入一级市场,农民承包地按市场原则流转。

 

(来源:《农业经济问题》2021年第9期)



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